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北京“霾入法”是积极实施上位法

日期:2017-02-27 10:20:22

(来源:法制日报          作者:姜明安(北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任)

去年岁末,社会舆论对北京市人大常委会拟将霾的防治纳入《北京市气象灾害防治条例》(以下简称《条例》)调整,即“霾入法”,曾受到了广泛批评,有人甚至认为,“霾入法”是政府逃避治霾责任的阴谋。不少学者亦对之持异议,法学界一些专家认为“霾入法”违反上位法。强大的舆情最终使北京市人大常委会在《条例》三审后将该项立法搁置起来,至今尚未有恢复审议的气象。笔者不是气象专家和环境专家,对霾是否属于“气象灾害”不敢妄下结论,但笔者作为一个多年研究法的法律人,对“霾入法”却持正面的看法。

笔者认为,北京“霾入法”不仅不违反上位法,而且是在积极实施上位法,理由和根据有四:

其一,气象法第41条第4项、《气象灾害防御条例》第2条第2款虽然都没有将“霾”纳入“气象灾害”的外延,但却并没有规定“气象灾害”的内涵。两法均只是列举规定,“气象灾害,是指台风、暴雨(雪)、寒潮、大风(沙尘暴)、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”。

立法者为什么要在这里使用“等”字?“等”有两层意义:一是空间意义。中国地域辽阔,960万平方公里,各地气象灾害不完全一致,法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下“根据本行政区域的具体情况和实际需要”(《立法法第72条》)扩充或缩减上位法所列举气象灾害种类的空间。例如,北京立法增加霾,减去台风。就因为北京霾常见,台风罕见;二是时间意义。任何气象灾害都不是永恒不变的,有的气象灾害在此时特别嚣张,在彼时可能逐渐式微(如沙尘暴、霾、台风、暴雨等),故法律、行政法规有必要用“等”给各地地方性法规留下根据不同时候的“具体情况和实际需要”扩充或缩减上位法所列举气象灾害种类的空间。某个时候某种气象灾害特别嚣张时,地方立法就将之纳入,即使上位法没有纳入,某个时候某种气象灾害逐渐式微时,地方立法就将之排除,即使上位法已将之纳入,而不是下位法照抄上位法。

其二,立法法规定规章与法律、行政法规的关系是“根据”,而规定地方性法规与法律、行政法规的关系是“不抵触”(第72条),“不抵触”不要求内容完全相同,更不要求文字表述完全一致。地方性法规发展、补充法律、行政法规的内容只要不与法律、行政法规确定的原则、精神和立法目的相违背,就是“不抵触”。就北京将霾入法而言,对于实现气象法确立的气象事业应为经济建设、国防建设、农业生产、社会发展和人民生活服务(第3、4条)的原则和《气象灾害防御条例》确立的防御、避免、减轻气象灾害造成的损失,保障人民生命财产安全的立法目的的作用完全是正面和积极的,不存在任何负面和消极的作用。有人认为,这会给政府治霾减责脱责。说这种话的人可能完全没有看过《条例》草案,如果你看了《条例》草案,就会发现,整个《条例》草案都是在给政府治霾加责增责,特别是《条例》草案第4、7、9、13、15、20、22、27、28、31、33、36、41、44、45条,《条例》加予了北京市各级政府和政府部门在治霾方面必须切实履行的多种职责,政府不履行即要对之追责问责。如果《条例》将霾去除,政府反而可以不对霾灾担负责任了。

其三,大气污染防治法第93条、第95条和该法第6章其他条款均规定环保部门应当会同气象部门共同应对“重污染天气”。这里的“重污染天气”包括两个要素:一是重污染,二是天气。重污染是人为的,天气是自然的,故治理“重污染天气”既要治人,也要治天,所以北京地方性法规将霾入法,正是落实大气污染防治法,从“天”的角度治霾。有人认为,霾的本质是污染,只能从人的角度治,不能从天的角度治,这是对大气污染防治法的误解。治霾必须从大气和污染两个方面治,忽视其中任何一个方面,霾都是治不了的。至于气象灾害的天然因素与人为因素,绝大多数气象灾害都是有人为因素的,只是程度不同。例如沙尘暴,甚至暴雨、干旱,都有人为因素的,如果因为人为因素,就都将之排除出气象灾害的范畴,不从“天”的角度加以预防治理,那对这些灾害的防治将会非常不利。

其四,《气象灾害防御条例》第22条规定了各级人民政府及政府部门防治雾霾的责任,北京市地方性法规将霾入法是对该行政法规这一条款立法目的的最好落实。有人质疑,为什么行政法规仅在分则第22条中规定,而北京地方性法规却在总则第2条中规定?这是因为,在总则中规定,能够更好地实现防霾治霾的立法目的,总则是管整个分则的,如果不在总则中规定,那《条例》第二章预防、第三章预报预警与应急处置、第四章隐患治理、第五章法律责任均不能自动适用于霾的防治。这些章节中的许多条款对于防霾治霾是有很大作用的。例如,第27条关于预警信息发布的各种途径、形式和要求、第28条关于公共场所传播预警信息与及时更新的规定、第31条关于交通管制、停工停课、错峰上下班的措施、第36条关于编制城乡规划应当考虑增加空气流动性、完善通风廊道系统的规定、第45条和第46条关于违法责任的规定等,都是可适用于并且应该适用于防霾治霾的。如果这些条款都不适应于霾的防治,北京的法规仅照抄国务院《气象灾害防御条例》第22条的规定,那北京防霾治霾的力度会大打折扣,大不利于防霾治霾立法目的实现。