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治霾入气象条例并不违反上位法

日期:2017-02-23 08:27:03

(来源:《新京报》2017年2月21日第A04版)

一种说法

中国地域辽阔,各地气象灾害不完全一致,法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下“操作”空间。

去年岁末,舆论对《北京市气象灾害防治条例》将霾的防治纳入北京地方性法规调整有各种不同意见,不少学者对之持异议。特别是法学界一些专家认为霾入《条例》,违反上位法;甚至有人认为,霾入《条例》是政府规避治霾责任,这些异议使北京市人大常委会该项立法暂停审议。不过,从法律角度看,笔者却认为,北京霾入《条例》并不违反上位法。

天气不同治理也不同

要解释这个问题,不妨回到法条本身。《气象法》第41条第4项、《气象灾害防御条例》第2条第2款均规定,“气象灾害,是指台风、暴雨(雪)、寒潮、大风(沙尘暴)、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”。

立法者为什么要在这里使用“等”字?“等”有两层意义:一是空间的意义:中国地域辽阔,各地气象灾害不完全一致,法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下“操作”空间。例如,北京立法可增加霾,减去台风。就因为北京霾可见,台风罕见。二是时间的意义:气象灾害不是永恒不变的,有的气象灾害在此时特别嚣张,在彼时可能逐渐式微(如沙尘暴),故法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下根据不同时候的“具体情况和实际需要”扩充或缩减上位法所列举气象灾害种类的空间。

与上位法“不抵触”

其实,《立法法》规定规章与法律、行政法规的关系是“根据”,而规定地方性法规与法律、行政法规的关系是“不抵触”(第72条),“不抵触”不要求内容完全相同,更不要求文字表述完全一致。地方性法规发展、补充法律、行政法规的内容只要不与法律、行政法规确定的原则、精神和立法目的相违背,就是“不抵触”。

就北京将霾入条例而言,对于实现《气象法》确立的气象事业“应本着为经济建设、国防建设、农业生产、社会发展和人民生活服务(第3、4条)的原则”无任何“悖逆”;对《气象灾害防御条例》确立的防御、避免、减轻气象灾害等目的,不存在负面和消极的作用,即两者之间“不抵触”。

正确理解“重污染天气”

此外,《大气污染防治法》第93条、第95条和该法第6章的其他条款,均规定环保部门应当会同气象部门共同应对“重污染天气”。这里的“重污染天气”包括两个要素:一是重污染,二是天气。重污染是人为的,天气是自然的。故治理“重污染天气”既要治人,也要治天。所以北京地方性法规将霾入法,正是落实《大气污染防治法》,从“天”的角度治霾。

有人认为,霾的本质是污染,只能从人的角度治,不能从天的角度治,这是对《大气污染防治法》的误解。治霾必须从大气和污染两个方面治,忽视其中任何一个方面,霾都是治不了的。至于气象灾害的天然因素与人为因素,绝大多数气象灾害都是有人为因素的,只是程度不同。例如沙尘暴,甚至暴雨、干旱,都有人为因素,如果因为有人为因素,就都将之排除出气象灾害的范畴,不从“天”的角度加以预防治理,那对灾害的防治将会非常不利。

《气象灾害防御条例》第22条规定了各级人民政府及政府部门防治雾霾的责任,因此,北京市地方性法规将霾入法是对这一条款立法目的的最好落实。

有人质疑,为什么行政法规仅在分则第22条中规定,而北京地方性法规却在总则第2条中规定?这是因为,在总则中规定,能够更好地实现防霾治霾的立法目的。总则是管整个分则的。如果不在总则中规定,那《条例》第二章预防、第三章预报预警与应急处置、第四章隐患治理、第五章法律责任均不能自动适用于霾的防治。

这些章节中的许多条款对于防霾治霾是有很大作用的。例如,第27条关于预警信息发布的各种途径、形式和要求,第28条关于公共场所传播预警信息与及时更新的规定,第31条关于交通管制、停工停课、错峰上下班的措施,第45条和第46条关于违法责任的规定等,都是可适用于并且应该适用于防霾治霾的。如果这些条款都不适应于霾的防治,地方法规仅照抄国务院《气象灾害防御条例》第22条的规定,那么,城市防霾治霾的力度可能会大打折扣。

作者:姜明安(北京大学法学院教授)